In tema
di applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, la mancata audizione
dell’interessato, che ne abbia fatto richiesta, da parte dell’autorita’
competente a ricevere il rapporto, costituisce una violazione di regola
procedimentale, il cui rispetto è prescritto dall’art. 18 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 a garanzia del diritto di difesa del
presunto trasgressore nella fase amministrativa, e questa violazione
rende illegittima l’ordinanza - ingiunzione emanata a conclusione del
procedimento stesso.
E’ questo il principio di diritto espresso dalla Prima Sezione della
Corte di Cassazione con la sentenza n. 13505 depositata il 21 luglio
2004.
La pronuncia è importante in quanto per la prima volta la Suprema
Corte afferma in maniera chiara che la mancata audizione di colui che
ne ha fatto richiesta al prefetto determina l’illegittimità dell’ordinanza
ingiunzione emanata dalla stessa autorità amministrativa.
(Altalex,
23 dicembre 2004. Si ringrazia il dott. Francesco Antonio Genovese)
SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE
SEZIONE I CIVILE
SENTENZA 21 luglio 2004 n. 13505
Svolgimento del processo
1. L’avv. Fernanda Moneta proponeva ricorso, diretto al Prefetto, avverso
il verbale di violazione amministrativa, elevata dalla Polizia Municipale
del Comune di Roma, chiedendo, fra l’altro, di essere convocata per
una audizione sui fatti in contestazione.
In data 12 luglio 2001 veniva notificata alla medesima ordinanza - ingiunzione
ove, in aggiunta, a penna, era scritta la frase - non si è presentata
all’audizione -.
Contro tale provvedimento l’avv. Moneta proponeva opposizione chiedendo,
previa sospensione dell’esecuzione, l’annullamento del provvedimento
o, in subordine, la "riduzione dell’importo nellamisura effettivamente
dovuta". 2. Con sentenza impugnata in questa sede, il Giudice di
Pace rigettava l’opposizione affermando che l’ordinanza prefettizia
risultava sufficientemente motivata in fatto e in diritto e che l’opponente
non contestava l’accertamento della violazione.
3. Contro tale sentenza l’avv. Moneta ricorre per Cassazione, con due
motivi di ricorso. La Prefettura intimata non ha svolto difese.
Motivi della decisione
1.1. Con il primo motivo di ricorso (con il quale si duole della violazione
degli artt. 18 e 23 della legge n. 689 del 1981, in relazione all’art.
360 n. 3 cod. proc. civ.) la ricorrente lamentache il Giudice di pace
non abbia considerato la propria doglianza riguardante la mancata audizione
della ricorrente, che pure ne aveva fatto richiesta ai sensi dell’art.
18 l. n. 689 del 1981 e in violazione di tale disposizione.
1.2. Con il secondo motivo di ricorso (con il quale si duole della omessa
motivazione circa un punto decisivo della controversia, in relazione
all’art. 360 n. 5 cod. proc. civ.) la ricorrente lamenta che il Giudice
di pace non abbia motivato in ordine alla lamentata mancata audizione
della ricorrente, che pure ne aveva fatto richiesta ai sensi dell’art.
18 l. n. 689 del 1981 2. I due motivi, che per la loro stretta connessione
vannocongiuntamente trattati, impongono l’accoglimento del ricorso.
2.1. Ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689 del 1981, "entro
il termine di trenta giorni dalla data della contestazione o notificazione
della violazione, gli interessati possono far pervenire all’autorità
competente a ricevere il rapporto a norma dell’art. 17 scritti difensivi
e documenti e possono chiedere di essere sentiti dalla medesima autorità"
(primo comma). Quest’ultimo - prosegue il comma successivo- emette i
provvedimenti di sua competenza (archiviazione o ordinanza - ingiunzione)
"sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta".
Nel caso in cui sia stata fatta istanza di audizione, ma l’autorità
competente a ricevere il rapporto non abbia provveduto a convocare il
presunto trasgressore, si pone il problema (rilevante in questa sede)delle
conseguenze che si producono con riguardo all’ordinanza ingiunzione,
ove questa sia adottata senza il rispetto della prescrizione di cui
all’art. 18, primo e secondo comma, della legge n. 689 del 1981 2.2.
Esaminando una diversa questione, attinente al momento fino al quale
è possibile dedurre la detta inosservanza, questa Corte (nella
sentenza n, 10608 del 1998) ha affermato "che l’eccezione di mancata
convocazione dell’opponente, pur rappresentando motivo di nullità
della procedura, va sollevata con il ricorso introduttivo del giudizio,
risultando, per converso, intempestiva se avanzata, per la prima volta,
all’udienza dinanzi al Pretore in mancanza di accettazione del contraddittorio
da parte della P.A., così che il giudicante, trattandosi di violazione
comportante la semplice nullità dell’ordinanza, e non anche la
sua giuridica inesistenza,non può tenere in conto alcuno la detta
eccezione, attesane la tardività della proposizione e la immediata
denunzia di novità della stessa da parte dell’opposto".
Tale conclusione
era stata resa sulla base di altro precedente di questa stessa Corte
(sentenza n. 5446 del 1995) secondo il quale, premesso che "l’opposizione
avverso l’ingiunzione di pagamento di una somma di danaro a titolo di
sanzione amministrativa (artt. 22 e ss. l. 24 novembre 1981 n. 689)
configura l’atto introduttivo - secondo le regole proprie del procedimento
innanzi al Pretore - di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria,
il cui oggetto è delimitato per l’opponente dalla causa petendi
fatta valere con l’opposizione stessa e per l’Amministrazione del divieto
di dedurre motivi o circostanze a sostegno di detta pretesa, diverse
da quelle enunciate conl’ingiunzione", aveva affermato che "il
giudice, salvo l’ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare
d’ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del
procedimento che lo ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione
del provvedimento stesso e che l’opponente, se ha facoltà di
modificare l’originaria domanda nei limiti consentiti dagli artt. 183,
184 cod. proc. civ., non può introdurre nel corso di causa domande
nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio
da parte dell’Amministrazione".
Sulla base di tali principio, la decisione aveva ritenuto che l’audizione
dell’interessato che ne aveva fatto richiesta, prevista implicitamente
dall’art. 31, comma 1, D.P.R. 31 marzo 88, n. 148(t.u. delle norme in
materia valutaria), da interpretarsi in collegamento con l’art. 18,
comma secondo, della l. n. 689 del 81, costituisse un obbligo procedimentale
la cui violazione comportava un vizio di illegittimità per violazione
di legge del provvedimento sanzionatolo, ma non la sua radicale inesistenza.
Secondo questi precedenti, dunque, il provvedimento finale adottato
in violazione del precetto stabilito nei commi primo e secondo dell’art.
18 della legge n. 689 del 1981, darebbe luogo a nullità (sanabile
ove non tempestivamente dedotta) dell’ordinanza ingiunzione Tale indirizzo
va sostanzialmente condiviso, anche se appare piùlineare la costruzione
del vizio afferente al provvedimento amministrativo (tale è pur
sempre l’ordinanza prefettizia) nei termini dell’illegittimità,
cagionata dalla violazione di regole procedimentali (violazione di legge)
riguardanti la sua adozione. Di conseguenza, il positivo accertamento
della sussistenza di tale violazione comporta l’annullamento dell’ordinanza
(e non la declaratoria della sua nullità).
2.3. Nel caso esaminato, la ricorrente aveva pacificamente richiesto,
al Prefetto, l’audizione ai sensi dell’art. 18, primo comma, della legge
n. 689 del 1981, senza che la stessa - secondo la prospettazione mai
contestata dall’Amministrazione - venisse convocata e sentita in ordine
alla violazione contestata.
Non può essere considerata rilevante, in senso difforme da taleacquisizione,
come traspare dalla motivazione della sentenza censurata, l’indicazione
riportata a penna, sull’ordinanza ingiunzione che, senza alcuna sigla
o firma attestante l’autenticità dell’affermazione dichiara che
la ricorrente "non si è presentata all’audizione".
Una tale aggiunta, infatti, priva dei requisiti minimi di autenticità,
est tamquam non esset, poichè non costituisce parte dell’atto
pubblico, ma notazione extravagante, la cui dubbia autenticità
non necessita di essere impugnata dal ricorrente neppure con lo strumento
della querela di falso.
2.4. Il giudice di pace, a cui era stato proposto tale questione con
il ricorso introduttivo di questo procedimento, ha perciò errato
nel ritenere ben motivata, sia in fatto sia in diritto, l’ordinanza
prefettizia. Ma, in tal modo, oltre a mancare al dovere di corrispondere
una motivazione sufficiente al quesito postogli dalricorrente (se fosse
illegittima l’ordinanza emanata senza la previa audizione del richiedente),
ha anche violato il principio della difesa del trasgressore nella fase
amministrativa, imposta dal citato articolo 18.
Ne consegue che la sentenza, doppiamente viziata, dev’essere cassata.
E la vertenza decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384 cod. proc. civ.,
non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto.
Pertanto, l’opposizione contro l’ordinanza ingiunzione dev’essere accolta
e la Prefettura intimata condannata al pagamento delle spese dell’intero
giudizio, liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Accoglie il
ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, accoglie
l’opposizione all’ordinanza ingiunzione. Condanna laPrefettura di Roma
- UTG al pagamento delle spese dell’intero giudizio, che liquida in
Euro 250,00 (di cui 50,00 per spese), per il giudizio di merito, e in
Euro 400,00, per la fase di legittimità, di cui 300,00 per onorario
e 100,00 per esborsi, oltre alle spese generali ed accessori, come per
legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione
Prima Civile, dai magistrati sopraindicati, il 10 giugno 2004.
Depositato in Cancelleria il 21 luglio 2004.
