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Articoli 15/03/2016

INSEGNANTI IN GITA: DA GUIDA PER STUDENTI A POLIZIOTTI EMPIRICI, CON RESPONSABILITA' CIVILI, PENALI E CONTABILI AL SEGUITO

di Ugo Terracciano*

Patente è libretto, prego. Se non le dispiace soffi dentro questo tubicino. Bene, ora diamo un'occhiata allo stato delle gomme e alla revisione periodica. Dimenticavo: l'assicurazione? A già, il tagliando è stato dematerializzato, allora la prego non si rinzeli, ma faccia un salto in ditta e vada a prendere la polizza, io e la scolaresca aspettiamo qui. Meglio controllare prima, se si tratta del conducente di un pullman che porta i ragazzi in gita scolastica. Cosa c'è di più logico, di più scontato: lo ha detto anche l'Anav - Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori, aderente a Confindustria - che ha lodato all’iniziativa del Ministero dell'Istruzione, realizzata in collaborazione con il Ministero dell’Interno, di un brillante Protocollo d’intesa siglato lo scorso gennaio. Ottimo, il protocollo: da una parte il Ministero dell'Istruzione (che dovrebbe occuparsi di didattica per gli studenti e di tutela del personale docente), dall'altra la Polizia (che i controlli dovrebbe farli lei) in  mezzo,  non i docenti al plurale, attenzione, (ed è qui che si nasconde l'insidia) ma i singoli docenti (ognuno, da oggi, con una responsabilità in più e, quel che non si è detto, con la spada di Damocle della responsabilità giudiziaria in caso di incidente).
Così, basta mettergli un cappello in testa e l'insegnante da educatore diventa ausiliario poliziotto? Il cappello in questione è metaforico, naturalmente, ma le funzioni di controllo no: quelle sono state loro attribuite da una circolare ministeriale che rende attivo il protocollo in questione: per i ministeri un capolavoro di buon senso, per gli insegnanti un peso in più denso di prospettive non del tutto rassicuranti.

Le ragioni non sono così palesi, ma certo la protesta dei docenti (che non hanno preso bene la novità) si fonda su una sensazione che è difficile non condividere,  anche per  l’ASAPS che segue da tempo questo argomento  e non per opinione di parte, ma piuttosto sulla scorta di alcune considerazioni di ordine giuridico.
Procediamo con ordine.
Il protocollo è una sorta di contratto tra pubbliche amministrazioni: nel nostro caso la Polizia ha indicato quali adempimenti potrebbero essere addossati al docenti ed il ministero dell'Istruzione li ha fatti propri.
Il tutto, per i docenti (rectius, per il singolo docente) si traduce in un comportamento doveroso nei riguardi della propria amministrazione: la sua inosservanza, come ogni negligenza, costituirebbe un fatto disciplinarmente rilevante (che già non è una prospettiva allettante) ma, addirittura in quanto tale potrebbe comportare anche qualche responsabilità contabile.

Responsabilità disciplinare e per danno all'immagine dell'Amministrazione: - Ipotizziamo una tragedia: interviene la Polizia (dopo il fatto), le gomme sono piuttosto lisce o il mezzo non aveva fatto la revisione periodica, grandi titoli, la stampa punta l'indice su quel docente che prima della partenza ha omesso di controllare. Bene, in una simile circostanza sarebbe atto doveroso per il suo Istituto tutelare l'Amministratore dal danno all'immagine (una sorta di risarcimento per quell'ombra di sfiducia che universalmente quel docente negletto ha gettato sulla capacità della Scuola di preservare la vita dei ragazzi). La legge 20 dicembre 1996, n.639 ha stabilito che i pubblici dipendenti ed amministratori rispondono con il proprio patrimonio dei danni arrecati alla Pubblica Amministrazione derivanti dal loro comportamento caratterizzato da dolo o colpa grave. In quanto a questa eventualità, il Tribunale di Milano, in termini più tecnici ha detto: “E' configurabile la risarcibilità del danno non patrimoniale allorquando il fatto lesivo incida su una situazione dell'Ente equivalente ad un diritto fondamentale della persona umana garantito dalla Costituzione, e fra tali diritti rientra l'immagine. Allorquando si verifichi la lesione di tale immagine, è risarcibile, oltre al danno patrimoniale, se verificatosi, e se dimostrato, il danno non patrimoniale costituito dalla diminuzione della considerazione dell'Ente, sia sotto il profilo della incidenza negativa che tale diminuzione comporta nell'agire, sia sotto il profilo della diminuzione della considerazione da parte dei consociati in genere” (sent. 1.6.2015, Sez. VII).
L'obiezione a questo punto sarà: ma tutto questo succede solo se viene rilevata una colpa grave. Ben detto, ma è anche vero che non ci sarebbe colpa grave senza quest'onere nuovo, caricato col famoso protocollo sulle spalle di quei docenti il cui valore professionale dovrebbe valutasi con indicatori ben diversi, dato che un bravo insegnante è quello che trasmette scienza e conoscenza (e a voler esagerare anche educazione) ai propri discenti.
A questo punto un'altra precisazione è d'obbligo, dato che abbiamo assunto che nel bagaglio professionale del prof. non è frequente trovare un'attitudine ai controlli di polizia stradale.

Insegnante con berretto e paletta? 
Di controlli la Direzione Centrale delle Specialità della Polizia se ne intende e, di tanta competenza ne ha fatto un vademecum, appunto: ma il prevenire non deve necessariamente trasformarsi in un fai da te da imporre ad altri.
Si sa, in tempi di ristrettezze la «scelta dell’impresa di trasporto troppo spesso è condizionata da considerazioni di ordine economico» mentre dovrebbe «contemperare le esigenze di risparmio con le garanzie di sicurezza». Bene, ma una volta rilevato questo ti aspetti che l'ente istituzionalmente deputato ai controlli, il Ministero dell'Interno, si attivi e lanci una robusta campagna di verifiche alle aziende di trasporto medesime (l'avrà fatto? Chi lo sa, non se ne ha notizia). Invece ha solo fornito le istruzioni al consumatore finale cioè al professore che accompagna i ragazzi in gita. Il quale professore deve controllare, anche se empiricamente, lo stato psicofisico del conducente del pullman, se questi abbia bevuto o peggio assunto qualcosa di troppo, la velocità tenuta in autostrada, pneumatici, luci e specchietti del veicolo. Il tutto forte del nuovo strumento delle «indicazioni sulle modalità di organizzazione delle visite guidate e dei viaggi di istruzione», girata dagli Uffici scolastici regionali alle proprie scuole.
La parola chiave è “controllo empirico”: come a voler dire: non si pretende un controllo tecnico, il quale del resto non sarebbe assolutamente ipotizzabile.

Dunque, abbiamo un controllore, il prof., ed un controllato che è l'autista. Però, il prof. non ha un potere di ispezione sancito dalla legge (non fa parte dei soggetti cui l'art. 12 del codice stradale). E con quale autorità potrà chiedere l'esibizione di documenti o addirittura sincerarsi tramite una verifica diretta delle condizioni psico-fisiche del conducente? Se si fa sosta all'autogrill dovrà mettersi in coda dietro di lui per vedere se ordina una bottiglia d'acqua oppure di birra? E quale sarebbe l'obbligo del conducente di sottoporsi a tutta questa serie di controlli? Nella migliore delle ipotesi finirà con la pretesa che egli sottoscriva una “liberatoria” prestampata, nella quale assicuri di avere titoli e mezzo a posto, promettendo di non assumere né alcool ne droghe per tutta la durata del viaggio, mallevando l'accompagnatore in caso si riscontrasse il contrario. Risultato? L'onere dei controlli passa dalla Polizia (che col vademecum si è fatta parte attiva), ai professori (che con la liberatoria hanno esperito l'unico controllo che sono in grado di fare), fino al conducente stesso (che con la firma della liberatoria si assume l'onere di auto controllarsi). Una bella catena, non c'è che dire. Salvo aggiungere che forse non ce ne sarebbe bisogno se, nella normalità, la polizia si desse la direttiva di controllare di più le aziende di autotrasporto e gli insegnanti, così come farebbe chiunque senza bisogno di un protocollo, avvisassero la polizia nel caso sorgessero dubbi di irregolarità che espongono al pericolo i gitanti.

Il controllo “empirico”, non è qualcosa di meno del controllo tout curt, ma è qualcosa di giuridicamente ambiguo e in quanto tale espone ancora di più il prof.
Il concetto di “empirico”, nella lingua italiana esprime ciò che si fonda sull’esperienza piuttosto che su presupposti teorici, si fonda su ciò che si basa soltanto sulla pratica spicciola.
Se lo si chiede ad un poliziotto stradale, di fare un controllo empirico, il risultato sarà rassicurante  per il semplice fatto che la sua esperienza spicciola, in questo campo, è assai elevata, ma se a farlo deve essere un insegnante – che non è nemmeno detto che abbia la patente – che cosa possiamo aspettarci?
Eppure, tutto questo verrà valutato qualora succedesse l'incidente, perché spetterà al docente, sempre che sia sopravvissuto, di dimostrare che ha fatto tutto quello che poteva, nei confini della sua empirica esperienza o pratica spicciola, per prevenire il disastro.

La colpa in caso di incidente
Applicando le «indicazioni sulle modalità di organizzazione delle visite guidate e dei viaggi di istruzione» si eviterà l'incidente? Speriamo. Ma se non fosse così in assoluto, cosa succederebbe a quel docente cui spettava un controllo empirico?
Se ci sono feriti e morti inizia l'iter giudiziario che ha due finalità: punire penalmente il colpevole; risarcire il danno alle vittime. Il punto è verificare se in questa fase è coinvolto anche il docente o meno. Da lui ci si aspetta solo un'opera di prevenzione secondo il vademecum della polizia, oppure verranno verificate le sue eventuali manchevolezze ai fini sanzionatori e risarcitori?
Il fatto è che la circolare con cui è sono state diffuse le “indicazioni”, in termine giuridici è un ordine. Non è una legge, ma per un principio di gerarchia è comunque qualcosa di normativamente vincolante per il dipendente. Così, la mancata osservanza di un ordine non ha solo effetti disciplinari, poiché l'art. 43 del codice penale, nel disciplinare l'istituto della colpa, stabilisce che è il delitto è colposo quando l'evento, anche se preveduto, non è voluto dall'agente e si verifica a causa di negligenza, imprudenza o imperizia, ovvero per inosservanza di leggi, regolamenti, “ordini” o discipline. Ergo, non osservare un ordine fa scattare una responsabilità per colpa, se è successo un reato. Ed è – come dicono i giuristi – una colpa specifica, perché, nel nostro caso, l'istruzione precisa al docente era stata data.
Ma se c'è stato l'incidente è colpa dell'autista, si difenderà il prof.
Sì, ma in parte è anche colpa tua, risponderà il pubblico ministero: si chiama cooperazione o concorso di colpa nel delitto colposo.

E' evidente perciò che la circolare espone i docenti ad una responsabilità penale nel caso in cui succeda il fattaccio, poiché sarà doveroso da parte della pubblica accusa verificare se il controllo empirico ci fu, se nelle circostanze concrete un buon controllo avrebbe evitato il danno o lo avrebbe attenuato.
Insomma, se il docente è un controllore speciale di autisti e mezzi in gita scolastica, la sua azione e capacità di controllo dovrà essere valutata in sede penale.
Sentite cosa dice la Cassazione: “ad integrare la colpa specifica basta l'inosservanza della regola cautelare imposta dalla legge, regolamento, ordine o disciplina, purché, beninteso, l'evento verificatosi sia riconducibile al tipo di evento che tale regola intende prevenire, per cui non vale invocare la mancanza del requisito della prevedibilità, essendo questa insita nello stesso precetto normativo violato, nel senso che è stato l'autore di questo a prefigurarsi una volta per tutte la pericolosità di una certa situazione, tanto da dettare precise regole precauzionali per ovviarvi (Sez. IV, 2 febbraio 1990, n. 1501)”. L'insegnante quindi non potrà dire “non me lo aspettavo”: evitare l'incidente è finalità insita nel protocollo e se il prof. non l'ha rispettato si e automaticamente assunto il rischio che il fatto potesse accadere. E lo ribadisce ancora la Cassazione stabilendo successivamente: “In tema di colpa specifica per inosservanza della regola cautelare imposta da legge, regolamento, ordine o disciplina, la prevedibilità dell'evento colposo è insita nello stesso precetto normativo violato, perché la norma è imposta dalla necessità di evitare il pericolo che si verifichi l'evento dannoso attraverso l'inosservanza del comportamento indicato nel precetto normativo (Sez. IV 13 novembre 1997, n. 10333)” .
Ecco spiegato perché il vademecum del Ministero è una spada di Damocle sulla testa del docente.

Resta l'aspetto della responsabilità civile, cioè dell'eventuale concorso del prof. nel risarcimento del danno.
Dice la Cassazione “Ai fini della determinazione della responsabilità civile e del correlativo risarcimento del danno, il fatto del terzo, sia pure concretantesi in una manifestazione volontaria di carattere discrezionale, ben può avere il suo antecedente causale o concausale, e non semplicemente cronologico ed occasionale, nel precedente fatto illecito di altro soggetto, che abbia influito nell'avviare in una direzione anziché in un'altra quella libera determinazione volitiva (Cass. Civ. n. 733 del 26 gennaio 1983)”.
Per uscire da questi tecnicismi un po' pesanti, basta dire che se il docente non dimostra di aver applicato diligentemente il vademecum fornitogli dalla Direzione della Polizia Stradale e impostogli dalla sua Amministrazione, può essere chiamato in causa insieme al conducente (ed alla sua assicurazione) per risarcimento del danno.
Mica poco.
E tra chi sostiene che quella delle «indicazioni sulle modalità di organizzazione delle visite guidate e dei viaggi di istruzione» sia una bella iniziativa e chi protesta per aver assunto un onere che forse non gli spettava professionalmente non sapremmo a chi dare ragione.
Forse sarebbe ragionevole che ciascuno facesse bene – e non empiricamente – il suo mestiere.

 

* Docente di Politiche della Sicurezza presso l’Università di Bologna
e Consigliere Nazionale ASAPS

 

 

 


 

Una dettagliata e precisa  analisi sulle possibili responsabilità civili, penali e contabili per gli insegnanti,  derivanti dalla circolare del MIUR.  (ASAPS)


Martedì, 15 Marzo 2016
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