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Corte di Cassazione 03/09/2014

Multe: da quando scatta il termine per la notifica del verbale?

(Cass. Civ., sez. VI, 3 settembre 2014, n. 18574)

In tema di sanzioni amministrative per violazione dell'art. 180, comma 8, C.d.S., il dies a quo per la notifica del verbale di contestazione è legato non alla data di commissione della violazione bensì all'esito del procedimento di accertamento, la cui durata deve essere ragionevole e congrua in relazione al caso concreto e alla complessità delle indagini.

È questo il principio affermato dalla Sesta Sezione della Corte di Cassazione, che ha così accolto il ricorso proposto dal Ministero della Difesa avverso la sentenza emessa in grado di appello dal Tribunale di Locri in relazione ad una opposizione a sanzione amministrativa in materia di circolazione stradale.

Questa, in estrema sintesi, la vicenda processuale:

  • un automobilista aveva impugnato un verbale con il quale i Carabinieri gli avevano contestato l'inottemperanza all'invito a presentarsi dinanzi agli uffici di polizia per presentare il certificato assicurativo del veicolo (art. 180, comma 8, Codice della Strada);
  • il Giudice di Pace di Caulonia aveva respinto il ricorso dell'automobilista, il quale aveva proposto appello dinanzi al Tribunale di Locri;
  • il Tribunale, rilevato che la notifica del verbale di contestazione era avvenuta oltre il termine di 150 giorni (allora vigente), aveva dichiarato estinto l'obbligo di pagamento della sanzione;
  • il Ministero decide allora di ricorrere per cassazione, denunciando il vizio di violazione di legge in relazione alla decorrenza del termine per la notifica del verbale di contestazione previsto dall'art. 201 del Codice della Strada; secondo la difesa erariale il termine suindicato dovrebbe decorrere dalla data di accertamento dell'avvenuta violazione e non, come erroneamente ritenuto nella sentenza di appello, dal giorno di scadenza del termine concesso all'automobilista per esibire il documento mancante; nella fattispecie, il termine di 150 giorni sarebbe decorso ancor prima della notifica del verbale.

Nella decisione in rassegna la Suprema Corte affronta un aspetto particolare della disciplina del procedimento sanzionatorio amministrativo: qual è il momento a partire dal quale comincia a decorrere il termine per la notifica del verbale di contestazione al soggetto interessato?

La questione, seppure riferita nello specifico ad una violazione delle norme del Codice della Strada, rimanda più in generale alla disciplina dell'illecito amministrativo contenuta nella Legge n. 689/1981.

Come è noto, oltre a definire i principi generali dell'illecito amministrativo, la Legge n. 689/1981 delinea i tratti essenziali di un procedimento sanzionatorio-tipo, modellato su regole che tendono ad allineare il più possibile l'esercizio della potestà punitiva amministrativa ai principi del sistema penale.

Il prototipo di procedimento sanzionatorio si articola in due distinte fasi: la prima attiene ai profili inerenti l'accertamento della violazione e, in particolare, l'esercizio dei poteri finalizzati a tale scopo; la seconda riguarda l'attività di contestazione della violazione accertata, il successivo contraddittorio con l'interessato, e l'esito del procedimento stesso (provvedimento di ingiunzione o ordinanza di archivazione).

Qui interessa appunto soffermarsi sulla distinzione concettuale tra momento dell'accertamento e momento della contestazione dell'illecito.

La violazione deve essere prima “accertata” dall'autorità amministrativa e poi “contestata” all'interessato.

Quanto al primo aspetto, i modi e i poteri di accertamento degli illeciti amministrativi sono descritti dall'art. 13 della Legge n. 689/1981: gli organi accertatori possono assumere informazioni, procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica; se non è possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, essi possono anche effettuare perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata dell'autorità giudiziaria (secondo le norme del c.p.p.) ecc.

A seconda dei casi concreti e dei contesti normativi di riferimento, l'accertamento dell'illecito amministrativo può richiedere anche indagini e valutazioni complesse.

Secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza, l'art. 14 della Legge n. 689/1981, nel riferirsi all'accertamento e non alla data di commissione della violazione, va inteso nel senso che il termine di 90 giorni per la contestazione “postuma” comincia a decorrere dal momento in cui è compiuta o si sarebbe dovuta compiere, anche in relazione alla eventuale complessità della fattispecie, l'attività amministrativa volta a verificare tutti gli elementi dell'illecito (ex multis v. Cass. Sez. Lav., 2 aprile 2014 n. 7681).

L'accertamento non coincide quindi con la generica ed approssimativa percezione del fatto, ma con il compimento da parte della p.a. delle indagini e delle valutazioni necessarie per riscontrare, secondo le modalità previste dall'art. 13, l'esistenza di tutti gli elementi costitutivi dell'illecito.

Più in generale, il procedimento di accertamento della violazione è finalizzato a consentire alla p.a. di avere piena contezza degli estremi oggettivi e soggettivi della condotta realizzata, nonchè della sua riconducibilità alla fattispecie astratta prevista dalla norma sanzionatoria. 

L'accertamento richiede perciò la valutazione dei dati istruttori acquisiti e la fase finale di deliberazione, allo scopo di acquisire piena conoscenza della condotta illecita e valutarne la consistenza ai fini della corretta formulazione della contestazione (cfr. Cass. n. 7681/2014 cit.; Cass. Sez. II, 13 dicembre 2011, n. 26734; Sez. II, 2 dicembre 2011, n. 25836 ecc.).

Ciò però non significa che la p.a. sia libera di fissare arbitrariamente il dies a quo per la contestazione della violazione in modo del tutto svincolato dal tempo in concreto occorso per l'accertamento.

La correttezza e la completezza dell'accertamento rispondono infatti sia all'interesse pubblico connaturato alla funzione pubblica svolta dall'ente accertatore, sia all'interesse dello stesso autore della condotta al fine di un'adeguata ponderazione della sua eventuale responsabilità. 

A tale esigenza si contrappone quella dell'autore della condotta di vedere concluso l'accertamento in tempi brevi, sia per risolvere l'incertezza della propria posizione sia per poter eventualmente approntare un'adeguata difesa.

Nel contemperamento di tali esigenze, occorre quindi effettuare una valutazione di ragionevolezza dei tempi impiegati per l'accertamento, al fine di verificarne la complessiva congruità o meno rispetto alla duplice esigenza sopra indicata.

Spetta quindi al giudice, in sede di opposizione, il compito di sindacare il comportamento tenuto dalla p.a. procedente, valutando nel loro insieme gli accertamenti compiuti e la congruità del tempo impiegato in base alla complessità di tali accertamenti e secondo la maggiore o minore difficoltà della fattispecie concreta, determinando così in relazione al singolo caso il tempo ragionevolmente necessario per giungere alla conoscenza dell'illecito.

Una volta “accertata” nel senso appena precisato, la violazione deve essere “contestata” se possibile immediatamente; ove ciò non sia possibile per le circostanze del caso concreto, la contestazione deve avvenire entro 90 giorni dall'accertamento (360 giorni se si tratta di soggetti residenti all'estero).

La contestazione rappresenta lo strumento per portare a conoscenza del destinatario del procedimento sanzionatorio l'esistenza di una violazione accertata dalla p.a. e per garantire al medesimo di esercitare il diritto di difesa, instaurando un contraddittorio con l'organo accertatore.

I principi sopra ricordati, seppure elaborati dalla giurisprudenza in relazione a procedimenti riguardanti illeciti amministrativi non attinenti alla circolazione stradale, valgono mutatis mutandis anche ai fini dell'accertamento e della contestazione delle violazioni del Codice della Strada.

Anche l'art. 201 del C.d.S. prevede infatti che, quando non sia possibile la contestazione immediata, il verbale debba essere notificato al soggetto interessato (trasgressore o responsabile in solido) entro il termine di 90 giorni dall'accertamento (nella fattispecie esaminata dalla Suprema Corte era ancora vigente il termine di 150 giorni, poi ridotto a 90 dalla Legge n. 120/2010).

Sia nel sistema generale della Legge n. 689/1981 (art. 14, ultimo comma), sia nell'ambito della disciplina del Codice della Strada (art. 201, comma 5), l'inutile decorso del termine previsto per la contestazione della violazione determina l'estinzione dell'obbligazione di pagamento nei confronti del destinatario.

Nella decisione che si annota, relativa ad un caso di omessa presentazione di documenti di circolazione nel termine fissato dagli organi di polizia (art. 180, comma 8, C.d.S.), la Corte di Cassazione si conforma all'orientamento giurisprudenziale di cui si è dato appena conto. 

Nella fattispecie, l'art. 180 C.d.S. sanziona la condotta di colui che non ottempera all'invito dell'autorità di presentarsi, entro il termine da essa fissato, presso gli uffici di polizia per fornire informazioni o esibire documenti ai fini dell'accertamento delle violazioni amministrative previste dal Codice della Strada.

Per quanto attiene all'interesse giuridico sotteso all'illecito, la disposizione non mira a sanzionare la violazione di specifici precetti riguardanti i comportamenti di guida, bensì il rifiuto della collaborazione dovuta al cittadino nei confronti dell'autorità amministrativa, al fine di consentirle di effettuare gli accertamenti richiesti per l'espletamento dei servizi di polizia stradale (cfr. Cass. Sez. II, 23 giugno 2005, n. 13488; Sez. I, 20 luglio 2001, n. 9924; Sez. I, 5 marzo 2002, n. 3123; Sez. I, 20 luglio 2001, n. 9924).

Si tratta dunque di un illecito omissivo che presuppone il compimento di un precedente illecito amministrativo contemplato dal Codice della Strada, per il cui accertamento è necessario che siano fornite informazioni da parte del privato.

L'illecito in questione è peraltro autonomo rispetto all'illecito presupposto, nel senso che l'eventuale annullamento del primo verbale non esclude l'applicazione della sanzione prevista dall'art. 180 (cfr. Cass. n. 3123/2002 cit.).

Il punto controverso riguarda l'individuazione del dies a quo da cui decorre il termine per la notifica del verbale di contestazione dell'infrazione in esame.

A tal fine occorre tenere presente la distinzione, di cui si è detto in precedenza, tra accertamento e contestazione dell'illecito.

Anche per la violazione di cui all'art. 180 comma 8, la quale presuppone la mancata collaborazione del privato in un termine prefissato, l'accertamento da parte della p.a. si articola in una serie di attività di raccolta e verifica di documenti (quali ricevute di spedizione, avvisi di ricevimento, calcolo di termini ecc.), che implicano necessariamente il decorso di un certo lasso di tempo.

Tale lasso di tempo deve però essere ragionevole, e spetta appunto al giudice di merito valutare la congruità del periodo impiegato a tal scopo dall'autorità amministrativa.

Ma nella circostanza, osserva la Suprema Corte, una simile valutazione è del tutto mancata.

Facendo applicazione dei principi generali già ricordati, la Sesta Sezione chiarisce quindi che:

a) in caso di violazione dell'art. 180, comma 8, C.d.S., il termine entro il quale la p.a. procedente deve provvedere alla notifica della contestazione va ricollegato all'esito del procedimento di accertamento;
b) la legittimità della durata del procedimento di accertamento deve essere valutata in relazione al caso concreto e in base alla complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione (dalla quale invece decorre il solo termine iniziale di prescrizione fissato dall'art. 28 della Legge n. 689/1981).

Per tale ragione la Corte annulla la sentenza e rinvia per una nuova valutazione al Tribunale di Locri in diversa composizione, il quale si atterrà ai principi sopra indicati.

(Nota di Nicola Virdis)

 

SUPREMA CORTE DI CASSAZIONE

SEZIONE VI CIVILE

Ordinanza 20 maggio - 3 settembre 2014, n. 18574

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE SESTA CIVILE

SOTTOSEZIONE 2

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. PETITTI Stefano - Presidente -

Dott. MANNA Felice - Consigliere -

Dott. D'ASCOLA Pasquale - rel. Consigliere -

Dott. GIUSTI Alberto - Consigliere -

Dott. FALASCHI Milena - Consigliere -

ha pronunciato la seguente:

ordinanza

sul ricorso 16739/2012 proposto da:

MINISTERO DELLA DIFESA (OMISSIS), in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che lo rappresenta e difende ope legis;

- ricorrente -

contro

A.D.;

- intimato -

avverso la sentenza n. 435/2011 del TRIBUNALE di LOCRI, SEZIONE DISTACCATA di SIDERNO del 18/07/2011, depositata il 22/07/2011;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 20/05/2014 dal Consigliere Relatore Dott. PASQUALE D'ASCOLA.

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

In data 26.03.2009, A.D. depositava ricorso in opposizione, innanzi al Giudice di pace di Caulonia, avverso il verbale di contestazione n.566332410, elevato in data 14.12.2008 dal Nucleo Operativo e Radiomobile dei Carabinieri di Roccella Jonica, notificato il 4.02.2009.

Oggetto di contestazione era la violazione dell'art. 180 C.d.S., comma 8, per inottemperanza all'invito dell'autorità di presentarsi presso gli uffici di polizia per esibire documenti ai fini dell'accertamento di violazioni amministrative relative al Codice della Strada. In particolare ad A. veniva contestata la mancata ostensione del certificato assicurativo nel termine di venti giorni dalla formulazione dell'invito a comparire (eseguita in data 07.06.2008), entro il 27.06.2008.

Il Ministero della Difesa si costituiva in giudizio, difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, chiedendo il rigetto della domanda dell'attore.

Il Giudice di Pace di Caulonia, con sentenza depositata in data 08.04.2010, rigettava il ricorso.

L' A. proponeva appello con atto di citazione notificato in data 29.09.2010; il Ministero della Difesa resisteva in giudizio. Il Tribunale di Locri - sezione distaccata di Siderno -, con sentenza pubblicata in data 22.06.2011, accoglieva il gravame; ravvisava l'estinzione dell'obbligo di pagamento della somma dovuta per la violazione dell'art. 180 C.d.S., comma 8, a causa del decorso del termine di centocinquanta giorni per la notificazione del verbale di accertamento dell'infrazione.

Il Ministero della Difesa ha proposto ricorso per cassazione, strutturato su un unico motivo di ricorso; l' A. non ha svolto attività difensiva.

Il giudice relatore ha avviato la causa a decisione con il rito previsto per il procedimento in camera di consiglio. Non è stata depositata memoria.

2) Il Ministero della Difesa, con l'unico motivo di ricorso, lamenta la violazione o la falsa applicazione dell'art. 201 C.d.S., comma 1.

Deduce che, nel caso in cui una violazione del C.d.S. non possa essere immediatamente contestata, il termine di centocinquanta giorni previsto per la notificazione del verbale di contestazione, decorra "dalla data in cui viene elevato il verbale, contenente l'accertamento dell'avvenuta violazione" (pag. 6 del ricorso), nella specie dal 14.12.2008.

Per contro il Tribunale avrebbe erroneamente fatto coincidere il dies a quo con la scadenza (il 27.06.2008) del termine concesso all'odierno intimato per l'esibizione del certificato assicurativo:

di conseguenza, il termine di centocinquanta giorni secondo il tribunale era decorso prima che fosse effettuata la notifica del verbale, eseguita in data 04.02.2009.

2.1) Il motivo di ricorso è fondato.

L'art. 201 del Codice della strada prevede, al primo comma, che il termine di centocinquanta giorni (ora, novanta per effetto della n. 1.120/2010) per la notificazione del verbale di contestazione dell'infrazione decorra dal momento dell'accertamento della stessa.

L'omessa tempestiva notificazione del verbale di accertamento è sanzionata dallo stesso art. 201, comma 5, con l'estinzione dell'obbligo di pagare la somma dovuta.

Il combinato disposto dei due commi succitati ricalca, quindi, il meccanismo di notificazione-estinzione fissato dall'art. 14 l.

689/81, applicabile alla generalità delle sanzioni amministrative.

Assume rilievo, ai fini del ricorso di specie, stabilire il dies da cui decorre il termine decadenziale per la notificazione del verbale di contestazione della violazione di cui all'art. 180 C.d.S., comma 8.

Quest'ultima disposizione sanziona la condotta di colui che non ottempera all'invito dell'autorità di presentarsi, entro il termine fissato dall'autorità stessa, presso gli uffici di polizia per fornire informazioni o esibire documenti ai fini dell'accertamento delle violazioni amministrative presenti nel Codice della strada.

2.2) L'art. 180, comma 8, mira a colpire non una specifica condotta tipizzata nel codice della strada, "bensì l'omessa collaborazione che il cittadino deve prestare all'autorità amministrativa, al fine di consentirle di effettuare i necessari e previsti accertamenti per l'espletamento dei servizi di polizia stradale" (Cass. 13488/2005).

L'applicazione dell'art. 180, comma 8, postula il compimento di un precedente illecito amministrativo contemplato nel Codice della strada, per il cui accertamento si richiede che vengano fornite informazioni da parte del privato; al contempo, nonostante l'esistenza di questo legame che unisce le due fattispecie, l'illecito omissivo riveste piena autonomia, al punto che anche l'annullamento del primo verbale non esclude l'applicazione della sanzione di cui all'art. 180. (Cass. 3123/2002).

Stante la perentorietà del termine fissato dall'autorità per comparire, l'illecito ex art.180 si configura alla scadenza di tale termine, senza che il privato abbia collaborato con l'autorità.

Il Tribunale di Locri - Sezione distaccata di Siderno - ha ritenuto, quindi, che il termine di centocinquanta giorni per la notificazione del verbale di accertamento inizi a decorrere dal momento stesso del perfezionamento dell'illecito, con la conseguente estinzione dell'obbligo di pagamento gravante sull' A..

2.3) Il Tribunale, tuttavia, ha trascurato una giurisprudenza costante maturata intorno alla L. n. 689 del 1981, art. 14, applicabile alla generalità delle sanzioni amministrative.

"Costituisce jus receptum che, in tema di sanzioni amministrative, il termine per la contestazione della violazione all'interessato, stabilito, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, dalla L. n. 689 del 1981, art. 14, comma 6, non decorre dal momento in cui il "fatto" è stato acquisito nella sua materialità, ma da quello nel quale l'accertamento è stato compiuto o avrebbe potuto ragionevolmente essere effettuato dall'organo addetto al controllo dell'osservanza delle disposizioni che si assumono violate, dovendosi tener conto anche del tempo necessario per la valutazione della idoneità di tale fatto ad integrare gli estremi (oggettivi e soggettivi) di comportamenti sanzionati come illeciti amministrativi". (Cass. 12830/2006; 23608/09; 26734/11; 25836/11).

Come l'art. 14, anche l'art.201 del Codice della strada lega la decorrenza del termine decadenziale di 150 giorni (ora, novanta) all'accertamento dell'infrazione.

Questo principio va applicato anche in ipotesi di illeciti amministrativi che, come quello di cui all'art. 180, comma 8, che si perfeziona con la mancata collaborazione del privato in un termine prefissato, siano di semplice identificazione.

All'Amministrazione, già oberata di una pluralità di impegni, deve, in ogni caso, essere riconosciuto un lasso di tempo ragionevole per poter raccogliere e verificare la documentazione (ricevute di spedizione, avvisi di ricevimento, decorrenza dei termini) dell'illecito stesso.

Il sindacato sulla congruità del periodo impiegato per accertare l'illecito è rimesso al giudice di merito, che deve immancabilmente pronunciarsi sul punto.

2.4) Il tribunale di Locri ha quindi errato nell'interpretare la normativa in tema di accertamento dell'illecito amministrativo e decorrenza del termine per la contestazione.

Ha omesso infatti di valutare la congruità del tempo impiegato dall'amministrazione per procedere all'accertamento dell'infrazione.

Tale valutazione, che è censurabile in sede di legittimità solo in punto di motivazione, è inibita alla Corte di legittimità, mancando in atti qualsiasi considerazione del Tribunale sulla ragionevolezza del tempo impiegato dall'Amministrazione a tal proposito.

Discende da quanto esposto l'accoglimento del ricorso.

La sentenza impugnata va cassata e la cognizione rimessa al tribunale di Locri, in diversa composizione, che si atterrà al seguente principio di diritto: "In tema di sanzione amministrative per violazione dell'art. 180 C.d.S., comma 8, i limiti temporali entro i quali, a pena di estinzione dell'obbligazione di pagamento, l'Amministrazione procedente deve provvedere alla notifica della contestazione, devono ritenersi collegati all'esito del procedimento di accertamento; la legittimità' della durata di quest'ultimo va valutata in relazione al caso concreto e sulla base della complessità delle indagini, e non anche alla data di commissione della violazione, dalla quale decorre il solo termine iniziale di prescrizione di cui alla L. n. 689 del 1981, art. 28".

Il giudice di rinvio provvederà anche alla liquidazione delle spese di questo giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e rinvia al tribunale di Locri, in diversa composizione, che provvederà anche sulla liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Sezione Sesta - 2 Civile, il 20 maggio 2014.

Depositato in Cancelleria il 3 settembre 2014.

 

da Altalex

 


Una sentenza decisamente interessante per gli addetti ai lavori e non solo. (ASAPS)

Mercoledì, 03 Settembre 2014
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