Il Codice della strada italiano discrimina gli stranieri (Corte di giustizia europea 19.3.2002)

Alcune norme del Codice della strada italiano stabiliscono discriminazioni nei confronti di cittadini stranieri. Per questo, il 19 marzo 2002, la Corte di giustizia europea ha condannato l’Italia per violazione del principio di uguaglianza. Le norme contro le quali la Commissione aveva proposto ricorso alla Corte riguardano le diverse conseguenze in caso di infrazione, a seconda che la vettura sia immatricolata in Italia o all’estero. Mentre in caso di infrazione punita con un’ammenda un conducente italiano può procedere, entro sessanta giorni, al pagamento di una somma corrispondente al minimo della sanzione pecuniaria, o proporre ricorso al prefetto, se invece il veicolo è immatricolato in uno stato straniero il trasgressore ha solo due strade: pagare immediatamente l’ammenda oppure costituire, seduta stante, una cauzione pari al doppio del minimo dell’ammenda, in modo da evitare il ritiro della patente o il fermo amministrativo del veicolo. Questa differenza di trattamento comporta, secondo i giudici della Corte europea, una discriminazione basata sulla diversa cittadinanza. L’Italia si è giustificata sostenendo l’inevitabilità di un trattamento diverso, in assenza di un sistema che garantisca il pagamento dell’ammenda in uno stato straniero. Ma la Corte ha ugualmente considerato sproporzionato il comportamento italiano. (20 marzo 2002)

SENTENZA DELLA CORTE (Sesta Sezione) 19 marzo 2002 "Inadempimento di uno Stato - Art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE) - Trattamento differenziato dei trasgressori del codice della strada in base al luogo di immatricolazione del veicolo - Proporzionalità"

Nella causa C-224/00,

Commissione delle Comunità europee, rappresentata dalla sig.ra C.O’ Reilly e dal sig. G. Bisogni, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,

ricorrente,

contro

Repubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dal sig. O. Fiumara, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo,

convenuta,

avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore una normativa (art. 207 del codice della strada) che introduce un trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 6 del Trattato CE [1] (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE),

LA CORTE (Sesta Sezione),

composta dalle sig.re F. Macken, presidente di sezione, e N. Colneric e dai sigg. R. Schintgen, V. Skouris (relatore) e J.N. Cunha Rodrigues, giudici,

avvocato generale: C. Stix-Hackl

cancelliere: R. Grass

vista la relazione del giudice relatore,

sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 6 dicembre 2001,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1. Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 31 maggio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell’art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore una normativa (art. 207 del codice della strada) che introduce un trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE).

Normativa nazionale

2. Il decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, Nuovo codice della strada (Supp. ord. alla GURI n. 114 del 18 maggio 1992; in prosieguo: il "codice della strada") dispone agli artt. 202-205:

Art. 202. Pagamento in misura ridotta

Per le violazioni per le quali il presente codice stabilisce una sanzione amministrativa pecuniaria, ferma restando l’applicazione delle eventuali sanzioni accessorie, il trasgressore è ammesso a pagare, entro sessanta giorni dalla contestazione o dalla notificazione, una somma pari al minimo fissato dalle singole norme.

(...)

Art. 203 - Ricorso al prefetto

1. Il trasgressore (...) nel termine di giorni sessanta dalla contestazione o dalla notificazione, qualora non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta nei casi in cui è consentito, [può] proporre ricorso al prefetto (...)

2. (...)

3. Qualora nei termini previsti non sia stato proposto ricorso e non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, il verbale (...) costituisce titolo esecutivo per una somma pari alla metà del massimo della sanzione amministrativa edittale e per le spese di procedimento.

Art. 204 - Provvedimenti del prefetto

1. Il prefetto, esaminati il verbale (...), se ritiene fondato l’accertamento emette, entro sessanta giorni, ordinanza motivata con la quale ingiunge il pagamento di una somma determinata, nel limite non inferiore al doppio del minimo edittale.

Art. 205 - Opposizione innanzi alla autorità giudiziaria

1. Contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento (...) gli interessati possono proporre opposizione [all’autorità giudiziaria ordinaria] (...)

2. (...)".

3. L’art. 207 del codice della strada, applicabile in caso di infrazione commessa con un veicolo immatricolato all’estero o munito di targa EE, dispone:

"1. Quando con un veicolo immatricolato all’estero o munito di targa EE viene violata una disposizione del presente codice da cui consegue una sanzione amministrativa pecuniaria, il trasgressore è ammesso ad effettuare immediatamente, nelle mani dell’agente accertatore, il pagamento in misura ridotta previsto dall’art. 202. (...)

2. Qualora il trasgressore non si avvalga, per qualsiasi motivo, della facoltà prevista del pagamento in misura ridotta, egli deve versare all’agente accertatore, a titolo di cauzione, una somma pari alla metà del massimo della sanzione pecuniaria prevista per la violazione. In sostituzione del versamento della cauzione suddetta, il trasgressore può fornire apposito documento fideiussorio che garantisca il pagamento delle somme dovute. Del versamento della cauzione o del rilascio del documento fideiussorio è fatta menzione nel verbale di contestazione della violazione. L’una e l’altro sono versati al comando od ufficio da cui l’accertatore dipende.

3. In mancanza del versamento della cauzione o della presentazione della garanzia di cui al comma 2, viene disposto in via cautelare l’immediato ritiro della patente da parte dell’agente accertatore. In mancanza della patente si applica il fermo amministrativo del veicolo fino a quando non sia stato adempiuto uno degli oneri di cui al comma 2 e, comunque, per un periodo non superiore a sessanta giorni".

4. Risulta dal fascicolo che tutte le sanzioni amministrative previste dal codice della strada sono state fissate in misura tale che l’ammontare del massimo corrisponda al quadruplo del minimo. Di conseguenza, la "metà del massimo" di cui agli artt. 203 e 207 coincide con il "doppio del minimo" di cui all’art. 204 e le due espressioni vanno considerate equivalenti.

Procedimento precontenzioso

5. Ritenendo che l’art. 207 del codice della strada stabilisse un trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, contrario all’art. 6 del Trattato, la Commissione avviava il procedimento per inadempimento. Dopo aver intimato alla Repubblica italiana di presentare le proprie osservazioni, la Commissione emetteva, il 2 ottobre 1998, un parere motivato con il quale invitava lo Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarvisi nel termine di due mesi dalla notifica.

6. Con lettere 22 ottobre e 12 novembre 1998 le autorità italiane contestavano l’effettiva sussistenza dell’asserito inadempimento sostenendo, in particolare, che l’art. 207 non aveva provocato alcuna osservazione da parte delle autorità comunitarie allorché il codice della strada era stato loro notificato. Con lettera 18 gennaio 1999 le autorità italiane segnalavano alla Commissione che stavano esaminando la possibilità di inserire emendamenti al disegno di legge recante modifiche di tale codice che era all’esame del Parlamento. Successivamente, però alla Commissione non veniva trasmessa alcuna notizia quanto all’eventuale modifica dell’art. 207 del codice della strada.

7. In tale contesto la Commissione ha deciso di presentare il ricorso di cui trattasi.

Motivi e argomenti delle parti

8. La Commissione sostiene che la normativa italiana comporta una discriminazione in base al luogo di immatricolazione del veicolo che corrisponde, di fatto, ad una disparità di trattamento fra trasgressori residenti e trasgressori non residenti. I secondi sarebbero svantaggiati rispetto ai primi in quanto sarebbero tenuti ad effettuare il pagamento immediato del minimo della sanzione o a costituire una cauzione pari al doppio del minimo, a pena di ritiro della patente o del fermo amministrativo del loro veicolo. Poiché la categoria dei contravventori non residenti tende a coincidere con quella dei cittadini degli altri Stati membri, tale disparità di trattamento produrrebbe una discriminazione indiretta in base alla cittadinanza, attuata a scapito dei cittadini degli altri Stati membri.

9. Pur rilevando che la Corte, nella sentenza 23 gennaio 1997, causa C-29/95, Pastoors e Trans-Cap (Racc. pag. I-285), ha riconosciuto che una disparità di trattamento fra trasgressori residenti e non residenti può giustificarsi oggettivamente se è volta ad impedire che i trasgressori non residenti si sottraggano al pagamento delle sanzioni e se è proporzionata a tale scopo, la Commissione afferma che il regime introdotto dall’art. 207 del codice della strada è all’evidenza sproporzionato e discriminatorio, e perciò contrario all’art. 6 del Trattato.

10. Secondo la Commissione sarebbe bastato che la normativa italiana prevedesse il pagamento immediato di una cauzione pari al minimo edittale per fornire alle autorità italiane tutte le garanzie necessarie, pur restando proporzionata allo scopo prefisso, che è quello di ottenere il pagamento della somma prevista dall’art. 202 del codice della strada senza ledere il diritto dei non residenti ad un termine di ripensamento.

11. Il governo italiano riconosce che la normativa italiana discrimina indirettamente in base alla cittadinanza.

12. Riferendosi ai punti 22 e 24 della citata sentenza Pastoors e Trans-Cap esso fa tuttavia valere che tale discriminazione è indispensabile per garantire il pagamento delle sanzioni dovute dai trasgressori non residenti, in considerazione della mancanza di idonei strumenti comunitari o convenzioni bilaterali tra la Repubblica italiana e gli altri Stati membri che garantiscano l’esecuzione all’estero delle sanzioni in esame.

13. La soluzione prospettata dalla Commissione non sarebbe idonea, da un lato perché non eliminerebbe l’aspetto più grave della discriminazione, ossia l’obbligo di pagamento immediato, e dall’altro perché offrirebbe un vantaggio al non residente che contestasse la violazione presentando ricorso dinanzi al prefetto, se tale ricorso fosse successivamente respinto. In tal caso, infatti, una cauzione di importo pari al minimo non basterebbe a coprire la sanzione, che la normativa italiana prevede non possa essere inferiore al doppio del minimo.

Giudizio della Corte

14. Si deve preliminarmente ricordare che l’art. 6 del Trattato, espressione specifica del principio generale di uguaglianza, vieta ogni discriminazione basata sulla cittadinanza.

15. Per giurisprudenza costante le norme relative alla parità di trattamento fra cittadini dello Stato membro considerato e cittadini di altri Stati membri vietano non soltanto le discriminazioni palesi in base alla cittadinanza, ma anche qualsiasi discriminazione dissimulata che, basandosi su altri criteri di distinzione, pervenga di fatto al medesimo risultato (sentenza Pastoors e Trans-Cap, citata, punto 16).

16. Nel caso in esame la normativa italiana riserva ai trasgressori del codice della strada un trattamento differenziato in funzione del luogo di immatricolazione del loro veicolo. In particolare, in caso di infrazione commessa con un veicolo immatricolato in Italia, il trasgressore dispone di un termine di sessanta giorni, decorrenti dalla contestazione o dalla notificazione dell’infrazione, per il pagamento del minimo edittale; entro tale termine può anche presentare ricorso al prefetto, se non ha già pagato il suddetto minimo. Invece dall’art. 207 del codice della strada risulta che, in caso di infrazione commessa con un veicolo immatricolato in un altro Stato membro o munito di targa EE, il trasgressore deve o versare immediatamente il minimo edittale oppure, in particolare se intende contestare l’infrazione dinanzi al prefetto, costituire una cauzione pari al doppio del minimo, a pena di ritiro della patente o di fermo amministrativo del veicolo.

17. Risulta così che l’art. 207 del codice della strada introduce una disparità di trattamento a scapito dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro.

18. E’ ben vero che tale disparità di trattamento non è direttamente basata sulla cittadinanza. Tuttavia, è pacifico che, in Italia, la grande maggioranza dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro non è di cittadinanza italiana, mentre lo è la grande maggioranza dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in Italia.

19. Ne consegue che la disparità di trattamento introdotta con l’art. 207 del codice della strada a scapito dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro comporta, di fatto, il medesimo risultato di una discriminazione basata sulla cittadinanza.

20. Tuttavia questa considerazione non è sufficiente, ai sensi della giurisprudenza della Corte, per concludere nel senso dell’incompatibilità di siffatta disposizione nazionale con l’art. 6 del Trattato. A tal fine va accertato se l’art. 207 del codice della strada non sia giustificato da ragioni obiettive (v., in tal senso, la citata sentenza Pastoors e Trans-Cap, punto 19) e non sia proporzionato allo scopo perseguito. Se non è così, la disposizione nazionale di cui trattasi dev’essere considerata come vietata dall’art. 6 del Trattato.

21. Per quanto riguarda le circostanze atte a giustificare una disparità di trattamento fra trasgressori, dai punti 21 e 22 della citata sentenza Pastoors e Trans-Cap risulta che la mancanza di strumenti pattizi che consentano di assicurare l’esecuzione di una condanna in uno Stato membro diverso da quello in cui è stata pronunciata giustifica oggettivamente una disparità di trattamento fra trasgressori residenti e trasgressori non residenti e che l’obbligo, imposto ai soli trasgressori non residenti, di versare una somma a titolo di cauzione è atto ad impedire che essi possano sottrarsi a una sanzione effettiva semplicemente dichiarando che non intendono accettare la riscossione immediata della sanzione.

22. Benché la considerazione contenuta nel punto 21 della presente sentenza sia stata fatta dalla Corte nell’ambito di una causa in cui la disparità di trattamento fra trasgressori era operata in funzione della loro residenza, essa resta valida al fine di valutare se la disparità di trattamento introdotta dall’art. 207 del codice della strada a scapito dei trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro sia o meno compatibile con l’art. 6 del Trattato. Il governo italiano ha infatti ammesso nel controricorso che la disparità di trattamento di cui si tratta nel caso in esame corrisponde di fatto ad una disparità di trattamento fra trasgressori residenti e non residenti.

23. Considerato quanto precede, si deve rilevare che, come ha giustamente sostenuto il governo italiano senza essere contestato dalla Commissione, in mancanza di strumenti internazionali o comunitari che assicurino che una sanzione pecuniaria per un’infrazione al codice della strada irrogata in uno Stato membro possa essere eseguita, eventualmente, in un altro Stato membro, esiste il rischio che tale sanzione non sia riscossa. Inoltre la Commissione non ha contestato l’affermazione del suddetto governo secondo la quale non esistono neanche convenzioni bilaterali tra la Repubblica italiana ed altri Stati membri atte ad assicurare tale esecuzione.

24. Tali circostanze giustificano il trattamento differenziato introdotto dall’art. 207 del codice della strada nei limiti in cui esso consiste nel richiedere ai soli trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Stato membro il versamento di una cauzione o la presentazione di un documento fideiussorio.

25. Tuttavia, nei limiti in cui l’importo stabilito per tale cauzione o tale documento di garanzia è pari al doppio del minimo previsto in caso di pagamento immediato, il che ha l’effetto di indurre i trasgressori di cui all’art. 207 del codice della strada ad effettuare il pagamento immediato del minimo e perciò a rinunciare al termine per il ripensamento che la legge concede loro per decidere se intendono contestare l’infrazione dinanzi al prefetto, il trattamento differenziato introdotto da tale articolo appare come sproporzionato rispetto allo scopo perseguito da questa disposizione.

26. Tale scopo infatti consiste nel garantire il pagamento delle sanzioni pecuniarie dovute dai trasgressori in possesso di un veicolo immatricolato in un altro Statomembro. Orbene, come giustamente la Commissione ha dichiarato, tale obiettivo potrebbe essere parimenti conseguito qualora i trasgressori di cui all’art. 207 del codice della strada fossero tenuti a versare a titolo di cauzione una somma pari al minimo edittale e tale cauzione potesse venir incamerata dalle autorità italiane alla scadenza del termine di sessanta giorni previsto dall’art. 202 del suddetto codice.

27. Il governo italiano sostiene tuttavia che una simile disposizione non sarebbe atta ad assicurare il pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 204 del codice della strada nel caso in cui il trasgressore di cui all’art. 207 di tale codice presentasse dinanzi al prefetto, nel termine di sessanta giorni, un ricorso che finisse per essere respinto. In tal caso, infatti, il trasgressore è tenuto al pagamento di una sanzione che non può essere inferiore al doppio del minimo edittale.

28. Questo argomento del governo italiano non può rimettere in discussione la considerazione effettuata al punto 25 della presente sentenza e dev’essere, di conseguenza, respinto. Come giustamente ha rilevato la Commissione, il pagamento della sanzione pecuniaria prevista dall’art. 204 del codice della strada potrebbe essere assicurato da altre misure che sarebbero imposte in una fase successiva.

29. Viste tutte le considerazioni che precedono, si deve dichiarare che la Repubblica italiana, mantenendo in vigore, nell’art. 207 del codice della strada, un trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 6 del Trattato.

Sulle spese

30. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.

Per questi motivi,

LA CORTE (Sesta Sezione)

dichiara e statuisce:

1) La Repubblica italiana, mantenendo in vigore, nell’art. 207 del codice della strada, un trattamento differenziato e non proporzionato dei trasgressori in base al luogo di immatricolazione dei veicoli, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 6 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 12 CE).

2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.

Macken

Colneric

Schintgen

Skouris

Cunha Rodrigues

Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 19 marzo 2002.

Il cancelliere

Il presidente della Sesta Sezione

R. Grass

F. Macken