A proposito di efficacia del sistema sanzionatorio del Codice della Strada
di Roberto Rocchi
Foto Coraggio
La credibilità del sistema sanzionatorio del codice stradale italiano - in termini di efficacia e risolutezza - è condizionata sia dalla formulazione delle diverse specie di violazione, sia dall’iter procedurale con il quale le stesse sono effettivamente applicate dagli organi di polizia demandante alla vigilanza stradale. Una corretta analisi del sistema, dunque, può avvenire soltanto attraverso la comparazione dei valori che riguardano l’oblazione delle violazioni nei termini prescritti alla legge (60 giorni), con quelli concernenti le opposizioni davanti all’autorità amministrativa (prefetto) od a quella giudiziaria (giudice di pace). Un valido aiuto per comprendere al meglio questi aspetti, lo si può ottenere dalle statistiche Istat relative all’attività giudiziaria civile e penale, che tuttavia trovano limiti nella difficile individuazione di quegli elementi di carattere amministrativo non compresi nella ordinaria attività giudiziaria. Fra le altre cose, l’instaurarsi di più iter, spesso indipendenti fra loro, rende difficile la completa conoscenza del fenomeno ricorsuale che riguarda le violazioni al codice della strada, tantomeno esiste in Italia un unico ente nazionale preposto ad effettuare tale analisi. Per questi motivi, risulta utile quanto efficace una prima valutazione attraverso i dati in possesso delle polizie municipali, le quali seguono da molto più vicino le fasi evolutive ricorsuali ed ogni altro aspetto a queste annesse.
Naturalmente, utilizzando i dati Istat questi non godono di un tempestivo aggiornamento, pertanto il lasso di tempo preso in considerazione è quello compreso tra gli anni 2000 e 2004, con particolare riferimento ad alcune grandi municipalità che risultano essere anche capoluoghi di regione: Milano, Firenze, Torino, Venezia e Trieste Cominciando l’analisi attraverso l’andamento evolutivo contravvenzionale nell’arco del periodo preso in esame, è possibile notare come non vi sia un trend costante all’interno delle stesse municipalità: a Torino, ad esempio, si è assistito ad un incremento del 24% nel 2004 rispetto all’anno 2000, mentre a Milano si è registrata nello stesso periodo una flessione contravvenzionale del 15%. Analizzando le singole violazioni, inoltre, emerge in maniera chiara come le stesse siano in gran parte costituite da contestazioni relative ai divieti di sosta e di fermata (oltre il 50%), una tipologia di contravvenzioni che vede agire in prima linea proprio le polizie municipali e locali delle grandi metropoli. A tale proposito, è bene specificare come questo genere di violazioni diano scarsamente adito a contestazioni da parte degli utenti, spesso consapevoli dei rischi (contravvenzionali) che corrono quando entrano all’interno di aree a traffico limitato o di zone pedonali, perciò meno disposti ad avanzare giustificazioni o a recriminare presunti abusi subiti da parte degli operatori di polizia. L’attività di accertamento, inoltre, sopporta costi che gli introiti delle sanzioni spesso compensano e non abbisogna di particolari strumentazioni, fatta esclusione per gli “occhi elettronici”, un sistema automatico di rilevamento che oggi giorno sta sempre più conquistando il consenso delle amministrazioni comunali ed in particolare di quelle che soffrono di maggiori problematiche ambientali o di congestione del traffico.
Pagamento in misura ridotta
Come noto, il pagamento delle violazioni al codice della strada può essere effettuato in misura ridotta entro il termine di sessanta giorni. Dalla tabella che segue, emerge chiaramente come questi valori siano differenti a seconda delle realtà territoriali prese in esame, nonostante sia le città campione si trovino quasi tutte collocate in regioni settentrionali o in un’area geografica relativamente omogenea. Basti notare che a Venezia il numero delle oblazioni è inferiore alla media complessiva, con una percentuale di poco superiore al 37%, mentre a Firenze la stessa percentuale supera abbondantemente il 61%.
Le ragioni di queste diversità non sempre sono facilmente spiegabili: talvolta intervengono fattori momentanei o di particolare storicità che andrebbero analizzati nel dettaglio; altre volte occorre fare riferimento ai valori del Pil pro-capite che contraddistingue in maniera diversa anche le città più evolute; infine, occorre anche considerare che talune amministrazioni comunali hanno predisposto servizi di vigilanza attraverso gli accertatori della sosta oppure con congegni di rilevamento automatico che da soli possono far lievitare notevolmente l’entità delle contestazioni. Quel che emerge in maniera preponderante, invece, è il fatto che nel quinquennio preso in esame il pagamento in misura ridotta ha avuto un andamento crescente: si è passati da una percentuale complessiva del 46,71% dell’anno 2000 al 49,48% che contraddistingue il 2004. Secondo alcuni osservatori, l’aumento potrebbe essere imputabile alla diversificazione delle modalità di pagamento predisposte dai comandi di polizia ed in particolare alla possibilità concessa ai contravvenzionati di rivolgersi agli sportelli telematici (lottomatica) o ad altre forme di esazione che incontrano i favori dell’utenza.
Ricorso al Prefetto o al Giudice di Pace
Naturalmente, in luogo del pagamento in misura ridotta, il contravvenzionato ha la possibilità di presentare ricorso al prefetto del luogo dove è stata commessa la violazione o al giudice di pace competente per lo stesso territorio. Nei comuni analizzati, la media dei ricorsi all’autorità amministrativa (prefetto) è di poco inferiore al 2%, mentre quella che riguarda il giudice di pace è ancor più esigua.
A tale riguardo, tuttavia, occorre fare alcune importanti precisazioni. La legge istitutiva del giudice di pace porta la data del 2000; fino ad allora, dunque, la via amministrativa era l’unica consentita e raramente concedeva concrete opportunità di riuscita. Successivamente, la figura del giudice è divenuta sempre più familiare (e tutelare nei confronti degli automobilisti multati), tanto che in virtù dell’autonomia costituzionale concessa alla funzione giudiziaria, questi ha potuto esprimere pareri e sentenze che hanno di fatto alleggerito il gravame economico dei contravvenzionati ben al di là delle previsioni normative. Basti pensare al fatto che mentre il prefetto in caso di rigetto deve applicare una sanzione pari al doppio del minimo edittale (cioè deve aumentare del doppio l’importo della contravvenzione), il giudice può scegliere autonomamente di lasciarla inalterata alla previsione originaria. Inoltre, in caso di sanzioni accessorie, il giudice di pace può anche ridurre (tesi molto controversa ed oggetto di numerose dissertazioni giuridiche) il periodo di sospensione dei documenti di guida o di circolazione, ritenendo tale fatto già congruo alla violazione commessa. Fra l’altro, un maggiore ricorso agli organi di tutela si verifica con particolare frequenza in occasione di violazioni gravi, quali il superamento dei limiti di velocità o quando ciò comporti la sospensione dei titoli abilitativi alla guida o alla circolazione per lunghi periodi (si tratta però di violazioni contestate perlopiù fuori dai centri abitati, perciò da organi di vigilanza quali polizia stradale o carabinieri).
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Ecco perché, allo
stato attuale, il numero delle opposizioni ai verbali di contravvenzione al
codice della strada è aumentato notevolmente, fino a raggiungere in talune
realtà una percentuale che sfiora quasi la metà dei verbali redatti. Il numero così esiguo dei
ricorsi al giudice di pace che invece si legge nell’ultima tabella, è
riconducibile all’originario obbligo di legge che prevedeva - in caso di
ricorso davanti al giudice di pace - il versamento di una cauzione pari al
doppio dell’importo previsto per la norma violata. Previsione, questa,
successivamente dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale con sentenza
nr.114 del 8 aprile 2004 e che ha reso maggiormente “popolare” il ricorso
davanti al giudice di pace. Un’ultima considerazione, inoltre, deve essere
fatta in ragione degli esiti ricorsuali: da un punto di vista procedurale,
infatti, le opposizioni al giudice di pace sono nella stragrande maggioranza
rappresentate da impugnazioni ad ordinanzeingiunzioni del prefetto, le quali
traggono origine da verbali già oggetto di ricorso davanti all’autorità
amministrativa. In questi casi, l’amministrazione interessata è obbligata a
costituirsi come parte attiva davanti al giudice di pace ed a sostenerne le
spese di rimessa a ruolo in caso di accoglimento ricorsuale. 
Questo fatto impedisce a molte prefetture di presenziare alle udienze con i propri funzionari, anche in ragione delle forti carenze d’organico e del numero subissale di impugnazioni e ciò induce taluni giudici ad accogliere positivamente i ricorsi per assenza della controparte. Analogamente, in sede amministrativa, si assiste ad un più ampio accoglimento ricorsale quando, pur nella ragione, si profila la possibilità di una successiva opposizione davanti all’autorità giudiziaria, con i rischi di cui si è appena accennato. Ecco perché, nonostante i valori delle opposizioni siano notevolmente mutati in questi ultimi anni, le considerazioni fino ad ora esposte rimangono del tutto attuali e si continua ad assistere ad un incremento del contenzioso che in alcuni casi porta gli uffici verbali delle varie polizie a sfiorare una vera e propria paralisi di carattere burocratico. In questo senso, si ravvisa la necessità di mutamenti normativi ed operativi che snelliscano le procedure e rendano più equo il contenzioso tra le parti.
Iscrizioni a ruolo
Decorsi inutilmente i termini del pagamento in misura ridotta e le opposizioni davanti al prefetto o al giudice di pace, la contravvenzione stradale entra nell’ambito delle riscossioni coatte attraverso la predisposizione del cosiddetto “ruolo” per i titoli esecutivi. La tabella che segue riporta i valori percentuali delle iscrizioni a ruolo rispetto alla totalità delle violazioni accertate e, come è possibile notare dall’indice della media finale, tale procedura assume una sempre maggiore valenza.
Attraverso la sola lettura del dato medio, risulta che le iscrizioni a ruolo sono passate dal 20,80% dell’anno 2000 al 23,84% del 2003. Nel corso del 2003 è stata iscritta a ruolo una contravvenzione ogni quattro, un dato che si rivela davvero preoccupante. Le ragioni che possono indurre l’utente a non pagare la sanzione sono molteplici: da un lato esiste la speranza di evitare la prosecuzione dell’azione di accertamento, dall’altro una situazione di reale difficoltà economica che assale sempre più famiglie italiane, senza poi escludere alcune motivazioni marginali ma pur sempre ricorrenti, come lo smarrimento del verbale o la semplice dimenticanza di definire per tempo l’atto contravvenzionale. Importante sarebbe anche l’analisi dei dati che riguardano la mancata riscossione: il dato ha la sua ragion d’essere nella capacità di valutare l’efficacia del sistema sanzionatorio in relazione alla mancata opposizione. In assenza di ciò, non è possibile comprendere se la pena rimane comunque certa o meno e se la Pubblica Amministrazione ha intrapreso la giusta strada del recupero degli oneri spettanti attraverso la riscossione coatta. Potrebbe infatti verificarsi che il titolare della riscossione (di norma un istituto bancario), di fronte alla difficoltà di reperire l’utente o ad altri problemi di carattere operativo, decida di rinunciare alla pretesa del credito se si tratta di cifre di modesta entità. Tale ipotesi, giustificata anche da criteri di economicità, rappresenterebbe un buco nero nei confronti della Pubblica Amministrazione e soprattutto di quei cittadini che, mediante il pagamento in misura ridotta o la via dell’opposizione, dimostrano comunque di voler rispettare le leggi dello Stato anche se a suo tempo violate all’interno del codice stradale.
Da il Centauro n. 120