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Speciale rassegna:
Opposizione ad ordinanza ingiunzione

a cura di Franco Corvino

In tema d'opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa, la competenza territoriale, in base "al luogo in cui è stata commessa la violazione" (art. 22 primo comma della L. 24 novembre 1981 n. 689), coincidente con quello in cui la violazione stessa è stata accertata, ha carattere inderogabile e, pertanto, può essere riscontrata anche d'ufficio in ogni stato e grado del processo (salvo conclusione da giudicato). (Cass. Civ., Sez. I, 17 novembre 1990, n. 11131). [SP-RV1200]

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Al fine della convalida del provvedimento irrogativo di sanzione amministrativa, prevista dall'art. 23 quinto comma della L. 24 novembre 1981 n. 689, nel caso in cui l'opponente (od il suo procuratore) non compaia alla prima udienza senza addurre un legittimo impedimento, il pretore non deve attendere il decorso dell'ora dall'apertura dell'udienza, ai sensi dell'art. 59 att. c.p.c., stante l'inapplicabilità, al peculiare procedimento previsto dal citato art. 23, delle regole circa la prosecuzione del giudizio ordinario in assenza o contumacia della parte. (Cass. Civ., Sez. I, 7 novembre 1990, n. 10725). [SP-RV1200]

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Qualora il pretore, con ordinanza ai sensi dell'art. 23 quinto comma della L. 24 novembre 1981 n. 689, convalidi il provvedimento irrogativo di sanzione amministrativa, per non essersi l'opponente (od il suo procuratore) presentato alla prima udienza senza addurre un legittimo impedimento, il ricorso per cassazione, contro detta ordinanza, può essere risolto solo a conseguire un controllo sulle questioni al riguardo già sottoposte all'esame del pretore, e, quindi, non può dedurre per la prima volta la sussistenza di un legittimo impedimento a comparire. (Nella specie, la S.C., enunciando il principio di cui sopra, ha ritenuto non rilevante la questione di legittimità del citato art. 23, in relazione all'art. 24 della Costituzione sotto il profilo che la norma medesima non contempla l'ipotesi dell'impossibilità a comparire per far valere un legittimo impedimento, considerato che l'opponente aveva impugnato solo detta ordinanza di convalida, non anche il successivo decreto con il quale il pretore aveva respinto l'istanza di revoca di tale convalida). (Cass. Civ., Sez. I, 20 novembre 1990, n. 11204). [SP-RV1200]

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Nel giudizio d'opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrative, secondo la disciplina della L. 24 novembre 1981 n. 689, il verbale, redatto dagli agenti accertatori della violazione, non ha l'efficacia privilegiata dell'atto pubblico, ai sensi degli artt. 2699 e 2700 c.c., con la conseguente esclusione della necessità della querela di falso per contestare i fatti che detti pubblici ufficiali dichiarino da loro compiuti od avvenuti in loro presenza, considerato che l'indicato valore di prova legale, se trova giustificazione in causa che si svolga fra contendenti in posizione paritaria, non si concilia in un processo inerente al fondamento di pretesa sanzionatoria della pubblica amministrazione, perché implicherebbe l'attribuzione a questa del potere di precostituirsi, con detta efficacia privilegiata, la prova documentale della pretesa stessa. (Cass. Civ., Sez. I, 10 novembre 1990, n. 10823). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione emessa ai sensi dell'art. 18 della L. 24 novembre 1981, n. 689 (modifiche al sistema penale), il pretore, ove alla prima udienza di comparizione, fissata ai sensi dell'art. 23 della stessa legge, abbia, nella presenza delle parti, disposto un mero rinvio, non può, nell'udienza successiva, in cui nessuno sia comparso, applicare la disposizione del quinto comma dello stesso art. 23 (convalidando il provvedimento opposto), in quanto tale disposizione si riferisce solo al caso della mancata comparizione dell'opponente "alla prima udienza", né può applicare l'art. 309 c.p.c., ma deve decidere nel merito. (Cass. Civ., Sez. lav., 19 giugno 1991, n. 6931). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione avverso l'ingiunzione irrogatrice di sanzioni amministrative, la notifica dell'ingiunzione - essendo finalizzata a rendere l'ingiunzione titolo esecutivo ed a far decorrere il termine alla cui scadenza (senza che sia stata proposta opposizione) l'ingiunzione diventa esecutiva, e non invece a provocare l'opposizione - non si pone come presupposto dell'opposizione stessa, la quale, pertanto, può essere proposta indipendente dall'eventuale invalidità della notifica. (Cass. Civ., Sez. I, 21 novembre 1991, n. 12535). [SP-RV1200]

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La disposizione dell'art. 23 della L. 24 novembre 1981, n. 689 - che consente la difesa personale delle parti - nel procedimento di opposizione od ordinanza-ingiunzione - di pagamento di sanzioni pecuniarie per infrazioni amministrative - non è applicabile nel giudizio di cassazione. (Cass. Civ., Sez. I, 19 febbraio 1992, n. 2058). [SP-RV1200]

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L'adozione del procedimento e del provvedimento previsti dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 in materia diversa da quella - delle sanzioni amministrative - regolata da tale legge importa la nullità assoluta degli stessi. Pertanto, nel conseguente giudizio di opposizione, che deve proporsi secondo la disciplina prevista dalla stessa legge, il pretore deve limitarsi a dichiarare la nullità del provvedimento opposto, con ciò esaurendo la sua competenza funzionale. (Cass. Civ., Sez. I, 25 febbraio 1992, n. 2508). [SP-RV1200]

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La cosiddetta parte lesa del processo di depenalizzazione di cui all'art. 23, L. n. 689 del 1981 è persona capace di testimoniare nel medesimo processo ai sensi dell'art. 246 c.p.c., non essendo portatrice di un interesse tale da poter partecipare in qualità di parte al giudizio di depenalizzazione, che ha come causa petendi la pretesa punitiva dello Stato contro l'ingiunto, con esclusione della partecipazione dei terzi portatori di interessi adesivi o autonomi rispetto alle parti principali. (Pret. Civ. Torino, 13 luglio 1991). [SP-RV1200]

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Il ricorso in opposizione contro l'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa non può essere inoltrato al pretore competente con plico postale, ma deve essere depositato presso la cancelleria di detto pretore con consegna a mani del cancelliere, considerato che tale deposito, mancando negli art. 22 e ss. della L. 24 novembre 1981, n. 689 una disposizione derogativa delle regole generali, costituisce il necessario strumento per portare all'esame del giudice adito l'atto d'impulso processuale, e che, inoltre, il deposito medesimo è effettuabile a mezzo del servizio postale solo in presenza di una specifica norma che preveda la relativa modalità in alternativa a quella della consegna diretta al cancelliere (quale l'art. 134 att. c.p.c., inerente al deposito del ricorso per cassazione e non suscettibile di applicazione analogica). (Cass. Civ., Sez. I, 14 marzo 1992, n. 3137). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione ad ordinanza-ingiunzione delineato dalla L. 24 novembre 1981, n. 689 e strumentale, ancorché strutturato nelle forme di un giudizio di impugnazione dell'atto amministrativo, di accertamento negativo della pretesa fatta valere dalla P.A. con l'atto medesimo che svolge tale pretesa è onerata dalla prova dei fatti costitutivi della medesima e non può dedurre motivi e circostanze non denunciate o contestate nel procedimento amministrativo conclusosi con l'ordinanza opposta, e mentre da un lato il privato, abilitato a fornire la prova contraria, non può modificare l'originaria domanda di opposizione, se non nei limiti di cui agli artt. 183 e 184 c.p.c., né introdurre domanda nuova, su cui non vi sia stata accettazione del contraddittorio ad opera della controparte, dall'altro lato, il giudice non può rilevare di ufficio profili di nullità del provvedimento o del procedimento. (Cass. Civ., Sez. I, 30 marzo 1992, n. 3183). [SP-RV1200]

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In tema di opposizione contro il provvedimento irrogativo di sanzione amministrativa, l'art. 23 primo comma della L. 24 novembre 1981, n. 689, ove dispone che il pretore ne dichiara con ordinanza (impugnabile in cassazione) l'inammissibilità, quando risulti tardiva, mira ad assicurare un immediato controllo sul rispetto del termine per detta opposizione, al fine di evitare l'apertura del dibattito se il termine stesso non sia stato osservato, ma non esclude la configurabilità delle altre ipotesi d'inammissibilità, secondo le norme generali del rito contenzioso (nella specie, quella discendente dalla irritualità del deposito), che restano pregiudizialmente rilevabili in sede di decisione sull'opposizione. (Cass. Civ., Sez. I, 14 marzo 1992, n. 3137). [SP-RV1200]

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Il giudizio pretorile di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, salva l'applicazione delle speciali disposizioni (artt. 22, 23) di cui alla legge di previsione n. 689 del 24 novembre 1981, rientra interamente nello schema del processo civile, alla cui disciplina generale è soggetto, senza esclusione delle disposizioni che disciplinano l'onere delle spese processuali secondo il principio della soccombenza o di quelle che, per il procedimento davanti al pretore, consentono al giudice, anche senza l'uso di formule sacramentali, di invitare le parti a concludere e riservare la decisione nella stessa udienza di chiusura dell'istruttoria. (Cass. Civ., Sez. I, 6 aprile 1992, n. 4212). [SP-RV1200]

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In materia di opposizione ad ordinanza-ingiunzione nelle forme stabilite dalla L. 24 novembre 1981 n. 689, il principio, sancito dall'art. 23 della legge stessa, della necessaria correlazione tra competenza ad emanare il provvedimento sanzionatorio e legittimazione a partecipare al relativo giudizio di opposizione opera anche con riguardo a provvedimenti emanati da autorità regionale. Pertanto, ove l'ordinamento proprio della regione conferisca la competenza suddetta ad un organo periferico, a quest'ultimo soltanto, e non all'amministrazione centrale, spetta la qualità di parte (necessaria) del procedimento di opposizione e la susseguente legittimazione rispetto alla impugnazione della relativa decisione con il ricorso per cassazione. (Cass. Civ., Sez. I, 1 aprile 1992, n. 3915). [SP-RV1200]

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La normativa della L. 24 novembre 1981, n. 689 si applica anche ai procedimenti relativi ad infrazioni contestate anteriormente alla sua entrata in vigore - con la conseguente attribuzione al giudice del potere di sindacare il merito della sua emanazione - ma non può operare retroattivamente fino ad incidere sul regime procedimentale di atti previsti dalla normativa previgente e compiuti sotto l'impero della medesima. Pertanto a tale normativa deve aversi riguardo ai fini del giudizio sulla tempestività e ritualità della opposizione ad ingiunzione amministrativa, proposta sotto il suo vigore, anche nel caso in cui nelle more del relativo procedimento sia sopravvenuta la nuova legge regolatrice, con gli effetti suddetti. (Cass. Civ., Sez. I, 20 maggio 1992, n. 6077). [SP-RV1200]

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L'opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento di una somma di denaro a titolo di sanzione amministrativa, di cui agli artt. 22 e seguenti della L. 24 novembre 1981, n. 689, configura l'atto introduttivo, secondo le regole proprie del procedimento civile davanti al pretore, di un giudizio di accertamento della pretesa sanzionatoria, il cui oggetto è delimitato, per l'opponente, dalla causa petendi fatta valere con l'opposizione stessa, e, per l'amministrazione, dal divieto di dedurre motivi e circostanze, a sostegno di detta pretesa, diverse da quelle enunciate con l'ingiunzione. Ne consegue che il giudice, salve le ipotesi di inesistenza, non ha il potere di rilevare d'ufficio ragioni di nullità del provvedimento opposto o del procedimento che l'ha preceduto, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione del provvedimento stesso, e che l'opponente, se ha facoltà di modificare l'originaria domanda, nei limiti consentiti dagli artt. 183 e 184 c.p.c., non può introdurre in corso di causa domande nuove, a meno che su di esse non vi sia accettazione del contraddittorio da parte dell'amministrazione. (Cass. Civ., Sez. I, 28 novembre 1992, n. 12722). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione irrogativa della sanzione amministrativa il verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, con riguardo ai fatti attestati dal pubblico ufficiale rogante come avvenuti in sua presenza e conosciuti senza alcun margine di apprezzamento o da lui compiuti, nonché alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle sue dichiarazioni delle parti, mentre non è necessario, in applicazione della disciplina di cui agli artt. 2699 e 2700 c.c., l'esperimento del detto rimedio della querela qualora la parte intenda limitarsi a contestare la verità sostanziale di tali dichiarazioni ovvero la fondatezza di apprezzamenti o valutazioni del verbalizzante, cui non si estende la fede privilegiata del documento. (Cass. Civ., Sez. Un., 25 novembre 1992, n. 12545). [SP-RV1200]

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Nei giudizi di opposizione contro le ordinanze prefettizie irrogative delle sanzioni amministrative previste dalla L. 24 novembre 1981, n. 689, la qualità di parte per l'intero arco del processo - e quindi anche in fase di impugnazione - spetta non all'Amministrazione dell'interno, ma al prefetto, in ragione della specifica autonomia funzionale attribuitagli dalla legge in materia e sottratta sia ad ogni potere gerarchico, sia alla disciplina generale della rappresentanza in giudizio dello Stato. (Cass. Civ., Sez. Un., 2 dicembre 1992, n. 12868). [SP-RV1200]

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Il pretore chiamato a pronunziare sull'opposizione contro la irrogazione di sanzioni amministrative può conoscere incidenter tantum dalla conformità a legge del "provvedimento presupposto" vale a dire del provvedimento amministrativo integrativo della norma la cui violazione è stata posta a fondamento della sanzione inflitta (nella specie, per contravvenzione alle disposizioni in materia di sosta di autoveicoli) essendo, peraltro, tale sindacato giurisdizionale, finalizzato all'eventuale disapplicazione dell'atto, limitato alla sola legittimità, senza poter riguardare il merito dell'atto medesimo. (Cass. Civ., Sez. Un., 2 dicembre 1992, n. 12868). [SP-RV1200]

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Con riguardo al giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di sanzione pecuniaria per violazioni amministrative l'art. 23, settimo comma, della L. 24 novembre 1981 n. 689, mentre consente una concentrazione di attività processuali in una sola udienza (nella quale è possibile espletare l'istruttoria, precisare le conclusioni e procedere, subito dopo, alla discussione della causa), lascia immutata la distinzione tra le diverse fasi dell'ordinario giudizio di cognizione, che non si confondono, anche quando si svolgono tutte in una sola udienza, con la conseguenza che resta preclusa la richiesta di mezzi istruttori dopo che sia stata disposta la discussione della causa. (Cass. Civ., Sez. I, 17 dicembre 1992, n. 13330). [SP-RV1200]

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Nel processo di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di pagamento di pena pecuniaria (artt. 22 e 23 L. 24 novembre 1981 n. 689) per violazione dell'art. 32, primo comma, della L. 24 dicembre 1969 n. 990 (circolazione di veicolo senza copertura assicurativa), va esclusa l'incapacità a testimoniare dell'agente della compagnia assicuratrice del veicolo, non avendo egli un proprio diritto e interesse da far valere in quel giudizio. (Cass. Civ., Sez. I, 20 gennaio 1993, n. 657). [SP-RV1200]

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L'ordine con cui il pretore deve esaminare i diversi motivi dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione di pagamento di una sanzione pecuniaria non è prescritto dalla legge, né, comunque, tale ordine può assumere rilievo sotto l'aspetto dell'interesse ad agire, atteso che l'opponente ha interesse a che la sua opposizione sia accolta per uno qualsiasi dei motivi da lui dedotti in via principale. (Cass. Civ., Sez. I, 15 febbraio 1993, n. 1867). [SP-RV1200]

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In tema di circolazione stradale, la speciale procedura prevista dagli artt. 23 e 24, L. 24 marzo 1989, n. 122 (recante modifiche ad alcune norme del codice della strada del 1989) ha adottato una disciplina per l'applicazione delle sanzioni amministrative per la violazione delle norme di detto codice parzialmente diversa da quella generale contenuta nella L. 24 novembre 1981, n. 689, ma nulla ha innovato circa il procedimento previsto da quest'ultima legge sia per l'applicazione della confisca, sia per il controllo amministrativo sul sequestro. Ne consegue che, a norma dell'art. 19, L. n. 689 del 1981, l'opposizione amministrativa avverso il sequestro di ciclomotore va presentato al prefetto e che essa deve intendersi accolta ove non sia rigettata nel termine di dieci giorni dalla presentazione (salva restando l'applicabilità dell'autonoma sanzione della confisca qualora ricorra una delle ipotesi previste negli artt. 20 e 21, L. n. 689 del 1981). (Cass. Civ., Sez. I, 25 marzo 1993, n. 3582) [SP-RV1200]

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In tema di sanzioni amministrative, la tempestività dell'opposizione ad ordinanza-ingiunzione (che deve essere proposta nel termine di trenta giorni decorrenti dalla notifica del provvedimento) deve essere provata, indipendentemente da contestazioni dell'Amministrazione, da colui che la propone, tenuto a norma dell'art. 22 della L. n. 689 del 1981 ad allegare copia dell'ordinanza notificata, mentre nessun onere probatorio incombe al riguardo all'Amministrazione, con la conseguenza che, in difetto di tale prova, l'opposizione deve essere dichiarata inammissibile. (Cass. Civ., Sez. I, 10 marzo 1993, n. 2898). [SP-RV1200]

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In tema di sanzioni amministrative, nel caso di opposizione al sequestro di un veicolo a norma dell'art. 19 della L. n. 689 del 1981 l'inutile decorso di dieci giorni, senza alcuna decisione da parte dell'autorità amministrativa, determina soltanto il venir meno dell'efficacia della detta misura cautelare senza incidere sulla confisca del mezzo stesso, né comportare alcun effetto negativo sulla legittimità del verbale di accertamento della violazione amministrativa e sulla stessa esistenza di questa, ancorché nell'opposizione sia contestualmente formulata la domanda di nullità del suddetto verbale, atteso che tale richiesta è completamente estranea al procedimento previsto dall'art. 19 citato, che regola l'opposizione amministrativa alla misura cautelare del sequestro. (Cass. Civ., Sez. I, 21 aprile 1993, n. 4722). [SP-RV1200]

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Nel giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione di sanzioni amministrative, ove la motivazione del provvedimento sanzionatorio si esaurisca nel rinvio al verbale di accertamento, la risultanza da detto verbale che l'incolpato ha reso dichiarazioni in sede di accertamento della violazione, comporta la nullità dell'ordinanza-ingiunzione per violazione del disposto di cui al secondo comma dell'art. 18 della L. 24 novembre 1981 n. 689, solo quando il giudice valuti tali dichiarazioni idonee ad escludere la sussistenza della violazione, tal che l'omesso esame di esse da parte dell'autorità che ha applicato la sanzione si traduca in mancanza di motivazione del relativo provvedimento amministrativo. (Cass. Civ., Sez. I, 22 maggio 1993, n. 5788). [SP-RV1200]

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La legittimazione all'opposizione all'ordinanza-ingiunzione irrogativa di sanzione amministrativa deriva non dall'interesse di fatto che il soggetto può avere alla rimozione del provvedimento (quale l'interesse ad eliminare la condizione per l'esercizio dell'eventuale azione di regresso), ma dall'interesse giuridico che il soggetto ha alla rimozione di un provvedimento del quale esso sia diretto destinatario. Ne consegue che, con riguardo a sanzione amministrativa irrogativa per violazione al codice della strada, il conducente del veicolo con il quale sia stata commessa la violazione, ove non sia stato individuato dall'autorità, non è legittimato a proporre opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del solo proprietario dei veicoli, responsabile in solido della violazione. (Cass. Civ., Sez. I, 11 giugno 1993, n. 6549). [SP-RV1200]

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Nel procedimento di opposizione all'ordinanza-ingiunzione di pagamento di sanzione amministrativa, nel caso in cui l'opponente non compaia alla prima udienza senza allegare e provare (prima della stessa udienza o almeno in concomitanza con essa, in modo che il giudice possa tempestivamente e ritualmente esaminarlo e valutarlo) un legittimo impedimento, il pretore, a norma dell'art. 23, quinto comma, della L. 24 novembre 1981, n. 689, deve pronunciare immediatamente la convalida del provvedimento opposto, essendo del tutto preclusa l'applicazione degli artt. 181 e 309 c.p.c. (Cass. Civ., Sez. I, 26 novembre 1993, n. 11730). [SP-RV1200]

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Il procedimento disciplinato dall'art. 23 della L. 24 novembre 1981 n. 689, improntato all'esigenza di rapidità nella valutazione della opposizione proposta dall'ingiunto, attribuisce al pretore, in qualsiasi momento, ove ritenga sufficienti gli elementi probatori acquisiti, di disporre la discussione della causa, con implicito rigetto di istanze che tendano, comunque, al rinvio della discussione. (Cass. Civ., Sez. I, 4 gennaio 1994, n. 17). [SP-RV1200]